繼全國人大審議通過預算法修正案之后，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱43號文）公布，表明新一屆政府在地方政府債務管理上已經形成較為明確的政策框架和綱領，在新的政策框架下，如何解讀相關政策？如何看待存量城投債的信用能力以及未來城投投資策略問題？下面我將圍繞市場關心的問題展開討論。

一、分析之前，首先有幾個概念要厘清一下：

1、原地方政府性債務范圍的界定

因為43號文明確在存量債務處置中：以2013年政府性債務審計結果為基礎，結合審計后債務增減變化情況，經債權人與債務人共同協商確認，對地方政府性債務存量進行甄別。

所以原地方政府性債務的范圍界定依據應該是2013年的審計結果。

按照《國務院辦公廳關于做好全國政府性債務審計工作的通知（國辦發明電【2013】20號）》，2013年地方政府性債務審計范圍包括：

（1）地方政府負有償還責任的債務增長情況。是指地方政府（含政府部門和機構，下同）、經費補助事業單位、公用事業單位、政府融資平臺公司和其他相關單位舉借，確定由財政資金償還的債務。一是地方政府債券、國債轉貸、外債轉貸、農業綜合開發借款、其他財政轉貸債務中確定由財政資金償還的債務。二是政府融資平臺公司、政府部門和機構、經費補助事業單位、公用事業單位及其他單位舉借、拖欠或以回購（BT）等方式形成的債務中，確定由財政資金（不含車輛通行費、學費等收入）償還的債務。三是地方政府糧食企業和供銷企業政策性掛賬。

（2）地方政府負有擔保責任的債務增長情況。是指因地方政府提供直接或間接擔保，當債務人無法償還債務時，政府負有連帶償債責任的債務。一是政府融資平臺公司、經費補助事業單位、公用事業單位和其他單位舉借，確定以債務單位事業收入（含學費、住宿費等教育收費收入）、經營收入（含車輛通行費收入）等非財政資金償還，且地方政府提供直接或間接擔保的債務。二是地方政府舉借，以非財政資金償還的債務，視同政府擔保債務。

（3）地方政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務（以下簡稱其他相關債務）增長情況。是指政府融資平臺公司、經費補助事業單位和公用事業單位為公益性項目舉借，由非財政資金償還，且地方政府未提供擔保的債務（不含拖欠其他單位和個人的債務）。政府在法律上對該類債務不承擔償債責任，但當債務人出現債務危機時，政府可能需要承擔救助責任。

（4）通過新的舉債主體和舉債方式形成的地方政府性債務。即在上述三類債務范圍之外，通過新的舉債主體和舉債方式形成的地方政府性債務。一是全額撥款事業單位為其他單位提供直接或間接擔保，且由非財政資金償還的政府負有擔保責任的債務。二是政府融資平臺公司、經費補助事業單位和公用事業單位通過融資租賃、集資、回購（BT）、墊資施工、延期付款或拖欠等新的方式形成，用于非市場化方式運營的公益性項目，由非財政資金償還，且地方政府及其全額撥款事業單位未提供擔保的其他相關債務。三是國有獨資或控股企業（不含地方政府融資平臺公司）、自收自支事業單位等新的舉債主體，通過舉借、融資租賃、集資、回購（BT）、墊資施工、延期付款或拖欠等方式形成的，用于公益性項目，由非財政資金償還，且地方政府及其全額撥款事業單位未提供擔保的其他相關債務。

其中新的舉債主體用于公益性項目的債務僅包括用于交通運輸（鐵路、公路、機場、港口等）、市政建設（地鐵、城市道路、公共交通、廣場、文體場館、綠化、污水及垃圾處理等）、保障性住房、土地收儲整理等的債務，不包括企業法人和自然人投資完全按市場化方式運營項目形成的債務。

2、政府性債務、政府債務和政府或有債務。

43號文中多次出現：政府債務、政府性債務和政府或有債務，因此，我們要明確政府債務、政府性債務和政府債務的區別和相互關系。

政府性債務包括：政府負有償還責任、政府負有擔保責任、可能有一定救助責任的債務。如果按照2013年審計結果就是表1所涵蓋的內容。

其中，政府負有償還責任的債務即政府債務，政府債務以外的政府性債務統稱政府或有債務。

3、公益性問題

預算法修正案規定舉借的債務只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出。按照43號文規定，地方政府舉債融資機制主要針對公益性事業。那么何謂公益性是投資者和金融機構都需要注意的一個問題。

目前已有的相關文件資料中對于公益性的定義有一下幾種：

（1）發改委在審核發行企業債中對于平臺債和產業債的分類認定中規定：

公益性項目是指為社會公共利益服務、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運作的政府投資項目。公益性項目包含但不限于以下幾類：

①城市開發、基礎設施建設項目：包括城市基礎設施建設、市政建設、園區開發、建設等；

②土地開發項目：包括土地整理、土地儲備管理等；

③公益性住房項目：包括棚戶區改造、保障房、安居房、安置房、經濟適用房、廉租房等；

④公益性事業：包括垃圾、污水處理、環境整治、水利建設等。

準公益性項目是指為社會公共利益服務，雖不以盈利為目的但可產生較穩定的經營性收入的政府投資項目。準公益性項目包含但不限于以下幾類：

①公共服務項目：包括供水、供電（電力）、供氣、供熱等；

②公共交通建設運營項目：包括高速公路投資運營、鐵路、港口、碼頭、機場（民航）建設運營、軌道交通建設運營、城市交通建設運營等。

（2）《關于貫徹國務院加強地方政府融資平臺公司管理通知》財預【2010】412號文

“公益性項目”是指為社會公共利益服務、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運作的政府投資項目，如市政道路、公共交通等基礎設施項目，以及公共衛生、基礎科研、義務教育、保障性安居工程等基本建設項目

（3）《國務院辦公廳關于做好全國政府性債務審計工作的通知》（國辦發明電【2013】20號）

公益性項目包括交通運輸（鐵路、公路、機場、港口等）、市政建設（地鐵、城市道路、公共交通、廣場、文體場館、綠化、污水及垃圾處理等）、保障性住房、土地收儲整理等。

從以上政府規定中，明確都提到屬于公益性的只有：市政道路、公共交通、保障性住房。

所以對于公益性的定義目前尚無統一規范，還需要等待相關政策細則的明確。

二、按照新預算法和43號文規定，規范的地方政府融資機制

規范的地方政府舉債融資機制僅限于：政府舉債、PPP（即政府和社會資本合作）和規范的或有債務。

1、政府舉債

政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借，規定主體僅限省級政府，省級以下無舉債權，市縣可由省級政府代為舉借。

政府債務舉債：用途限定（只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經常性支出）、規模控制（財政部測算、國務院確定、人大批準）、預算管理（分類納入管理）

政府舉債以政府債券形式，按照公益性事業有無收益分為一般債券和專項債券。

2、PPP

43號文規定：鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營，政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，使投資者有長期穩定收益。政府不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。

社會資本獨自或者與政府共同成立特別目的公司（以下簡稱SPV）進行公司建設和運營合作項目，投資者或SPV可以通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。

3、規范的或有債務

43號文規定：剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。地方政府新發生或有債務，要嚴格限定在依法擔保的范圍內，并根據擔保合同依法承擔相關責任。

地方政府依法擔保范圍：

《中華人民共和國擔保法》（1995年）是規定和約束擔保行為的根本法律。它規定的擔保方式包括保證、抵押、質押、留置和定金。

該法第八條規定：“國家機關不得為保證人，但經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外”。

保證是指保證人和債權人約定，當債務人不履行債務時，保證人按照約定履行債務或者承擔責任的行為。

《新預算法》規定：除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。

由此可見，地方政府依法擔保范圍僅限經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的擔保行為。

而且進一步根據預算法和43號文可以合理推測，政府融資行為僅限于公益性項目，不同融資方式是圍繞的投資項目的運作方式、公益性和收益性來考慮。從政府自身控制債務的角度出發，能夠市場化運作的，一定會市場化；無法完全市場化的就考慮政府舉債和PPP來運作。

三、規范的政府性債務范圍

根據預算法和43號文，不考慮現有的政府性債務存量處置，結合規范的政府舉債融資機制，未來規范的政府性債務范圍如下：

其中需要特別注意的是，43號文明確規定：